Reforma tributaria: aquí unas alternativas para el debate

Después de un intento fallido de presentar un proyecto de ley con varias materias para que fuera resuelto en 30 días, el Gobierno Nacional ha informado que dividirá su propuesta en tres partes: tributaria, laboral y de inversiones.

El orden no es casual. La reforma tributaria si se aprueba este año regiría desde el periodo fiscal 2022, cuyo resultado se declara en 2023. Si se espera hasta el próximo año, su efectividad se aplaza un año más.

Lo laboral, que es quizá lo más complejo, requiere medir los tiempos y posiciones de la Asamblea y el clima político nacional (las movilizaciones en contra y a favor, y la efectividad de la declaratoria de estado de emergencia para disuadirlas). 

El fomento de inversiones, que siguiendo la dinámica que viene desde 2018, se avizora en forma de más subsidios para las empresas, es el cierre y dependerá de cuanto se logra o no en los dos primeros proyectos.

La reforma tributaria se enmarca en la búsqueda de sostenibilidad fiscal la cual, según se plantea en el informe del FMI, tiene dos aristas: el aumento de ingresos tributarios de 1% del PIB y la reducción del gasto en 4,2%%.

Es decir, se prevé un ajuste fiscal de 5,2% del PIB, que equivale a USD 5.138 millones (tomando como referencia el PIB de 2020 que fue de USD 98.808 millones).

La reforma de ley presentada por el gobierno aborda el primer tema. En lo sustantivo, reduce el gasto tributario, que actualmente beneficia a personas naturales con ingresos entre USD 11.212 y USD 100.000 al año, subiendo la recaudación anual en 0,7% del PIB; y plantea una contribución especial temporal sobre el patrimonio que espera generar 0,4% del PIB por una sola vez.

La propuesta tiene por lo menos tres elementos que deben ser discutidos a profundidad:

• Su baja progresividad. Si bien no se afecta a quienes tienen ingresos inferiores a USD 1.830 al mes, el peso de la reforma cae a partir de esa franja y se reduce a medida que aumenta el ingreso.
• Su insuficiencia para generar sostenibilidad fiscal. Requiere complementarse con una fuerte reducción del gasto público, lo cual pone en riesgo la capacidad del Estado de proveer bienes y servicios e, incluso, de cumplir el mandato constitucional de aumentar el presupuesto de salud y educación, lo cual ya fue observado por la Asamblea Nacional en la Proforma 2021, que fue devuelta al Ejecutivo.
• La inclusión de temas que parecen buscar beneficios personales de los proponentes, más que ayudar a la reactivación económica y la sostenibilidad fiscal, como por ejemplo la eliminación del impuesto a la herencia.

Como aporte al debate, a continuación, se plantean alternativas que pueden ayudar a mejorar la progresividad, ampliar ingresos a fin de reducir la necesidad de recortes presupuestarios, y generar mayor transparencia, además de fomentar un mejor escenario de diálogo y de búsqueda de consensos:

• Para mejorar la progresividad del Impuesto a la Renta de personas naturales, se puede añadir una décima franja, para ingresos anuales superiores a los USD 100.000 con una tasa impositiva sobre la fracción excedente de 40%.
• De manera complementaria, y para no cargar toda la reducción del gasto tributario en los hogares, se pueden reducir los subsidios (incentivos tributarios) al Impuesto a la Renta de sociedades, condicionándolos al cumplimiento de metas de generación de nuevas plazas de empleo, contratación de mano de obra local, compra de insumos nacionales, reinversión de dividendos, y/o transferencia de tecnología.
• Se puede mantener de forma permanente el impuesto al patrimonio, como lo discute la CEPAL en el Panorama Fiscal de América Latina 2021, o bien revisar al alza el impuesto predial para mejorar los ingresos de los Gobiernos Autónomos Descentralizados y canalizar esos recursos hacia la universalización del acceso a agua segura y del saneamiento adecuado.
• Eliminar la propuesta de exoneración del Impuesto a la Herencia, ya que no genera beneficio alguno a los objetivos del proyecto de Ley.
• Eliminar la propuesta de regularizar capitales en el exterior, brindando una tasa de impuesto reducida y posterior impunidad, ya que en nada aporta a la transparencia fiscal, y menos en medio de la investigación de los 'Papeles de Pandora'.
• Incluir medidas de combate a la elusión y evasión fiscal, que según la CEPAL, en el reporte sobre el Panorama Fiscal de América Latina 2020, en Ecuador alcanza el 7,7% del PIB. Las estrategias que pueden ser incorporadas fácilmente por el SRI incluyen la estimación anual de la evasión fiscal, la masificación y obligatoriedad de la facturación electrónica, la ampliación de las retenciones en la fuente, el cruce de información para detectar falsa facturación y empresas fantasma, y la obligatoriedad de declarar capitales en el exterior.
• Finalmente, como un mensaje de apertura al diálogo, y para precautelar la capacidad de consumo de los hogares, se puede incluir una disposición transitoria que fije el precio actual de los combustibles (diésel y gasolina Extra) como techo temporal, de manera que este puede reducirse, pero no incrementarse, hasta que la producción (PIB) y el empleo adecuado recuperen por lo menos los niveles de 2019.