Bicameralismo en Ecuador: el remedio es peor que la enfermedad

Ante el desprestigio de la actual Asamblea Nacional y el deficiente desempeño de muchas autoridades de control, una de las propuestas que circula en el ambiente político es la creación de dos cámaras legislativas, una de diputados y otra de senadores.

Así, volvemos a caer en el fetichismo legal de asumir que con el nacimiento de nuevas instituciones políticas se resuelven los problemas del país. Nada más apartado de la realidad.

De hecho, sabemos ya que detrás de la intención de generar modificaciones al sistema político lo que suele guiar el ánimo reformista es la máxima de “cambiarlo todo para que todo continúe igual”.

Por tanto, no propongo que el bicameralismo por sí mismo sea nocivo. Solamente planteo que, sin una previa reingeniería de los regímenes electoral y de partidos, pasar a un esquema de doble cámara legislativa nos llevará a que el remedio sea peor (mucho peor) que la propia enfermedad. 

La esencia del bicameralismo, desde “Papeles Federales”, la clásica compilación de editoriales de prensa que marca las bases del presidencialismo estadounidense, tiene varias ideas teóricas que lo sustentan. En primer lugar, se busca generar una cámara de senadores que restituya el desequilibrio en la representación que provoca la conformación de la cámara de diputados.

Dado que los diputados se eligen en función del tamaño de la población de las provincias, algunas obtendrán muchos legisladores y otras muy pocos. Frente a ello y, como mecanismo de compensación, la cámara de senadores se conforma dando igual número de asientos a cada provincia. Así, grandes o pequeñas, todas tienen similar representación. 

En el caso nacional, Guayas y Pichincha tendrían una cantidad infinitamente superior de diputados que Sucumbíos o Pastaza, pero el mismo número de senadores. De esta forma, la esencia del bicameralismo es que la cámara de diputados represente a la ciudadanía mientras que la cámara de senadores represente a las provincias, estados o departamentos, dependiendo de la organización político-administrativa de cada país.

De esa forma ha funcionado siempre el bicameralismo norteamericano. De la propuesta que circula en la Asamblea Nacional se desprende que ese no es el espíritu de las reformas propuestas para el bicameralismo ecuatoriano.

En segundo lugar, la doble cámara permite que el senado sea una instancia de revisión (en la que, por el escaso número de actores, impera la razón sobre la pasión) de los proyectos de ley aprobados por la cámara de diputados (en la que, por el amplio número de actores, impera la pasión por sobre la razón), mejorando así la calidad de la legislación.

Sin embargo, dicha premisa teórica es comprensible, si y solo si, se cumplen dos requisitos previos. De un lado, una estructura de representación de ciudadanía y provincias con las características indicadas en el párrafo anterior.

De otro lado, un sistema de partidos con un número moderado de agrupaciones políticas. En el caso ecuatoriano, ninguna de las dos condiciones está presente. 

Por tanto, con más de doscientos partidos y movimientos de garaje y sin una idea clara del tipo de representación que implica la cámara de diputados y la de senadores, lo único que se conseguiría con la implantación de la doble cámara es que leyes clave para el país, como el Código de la Salud, no demoren ocho años en discusión sino el doble.

Bajo el paraguas institucional que ahora mismo nos cobija, la opción bicameral solo provocará mayores bloqueos y un incremento exponencial de los costos de transacción que se generan en el proceso de elaboración de leyes.

De lo dicho, la sugerencia que sale a relucir es que, si quieren pensar en doble cámara legislativa, primero reformen de forma integral el Código de la Democracia. Así, cuando el país tenga un sistema de partidos con cuatro o cinco agrupaciones políticas en capacidad de competir en la arena nacional, se podrá recién hablar de posibles reformas orientadas al bicameralismo. 

Bajo el escenario descrito, lo que correspondería en realidad es el fortalecimiento institucional de la actual Asamblea Nacional. Para el efecto, se debe partir por la generación de un cuerpo de asesores legislativos, con formación académica, especialización y estabilidad laboral, que pueda efectivamente cumplir con el rol de orientar y proveer información a quienes acceden a la legislatura.

Actualmente, ese espacio lo ocupan personas que, en la gran mayoría de los casos, no tienen las destrezas ni habilidades para el cargo sino que responden esencialmente al pago de cuotas políticas de los asambleístas.

De hecho, de 137 legisladores en funciones, solo el Gral. Yandún cuenta con un asesor que es parte de la nómina permanente de servidores legislativos. Profesionalizar la Asamblea Nacional, dotándola de personal capacitado, traería mayores beneficios al país que pensar en la implantación de una doble cámara legislativa que, por las razones expuestas, está condenada al fracaso.

Desde otra perspectiva y si el objetivo es mejorar la credibilidad de la Asamblea Nacional o reducir los niveles de corrupción en esa arena de toma de decisiones, quizás es el momento de pensar que el problema no está en las normas que gobiernan a la legislatura sino en los actores que forman parte de ella.

En este aspecto, una mejor oferta de candidaturas desde los partidos y un proceso más crítico de selección desde la ciudadanía ayudaría mucho más que incurrir en los costos de tiempo y dinero que conllevan los trámites necesarios para que el país gire hacia una doble cámara legislativa.

Como lo evidencian los datos comparados para los países de América Latina que aquí se ofrecen, el bicameralismo no tiene relación directa con los niveles de confianza ciudadana en las legislaturas:

Tampoco con la percepción existente sobre la corrupción entre de los legisladores:

Y menos aún con la satisfacción plena de la población con el régimen democrático:

Si se insiste en el bicameralismo en el Ecuador, el remedio será peor (mucho peor) que la enfermedad.